MEDIDAS PROVISÓRIAS

As Medidas Provisórias (MP) se encontram compreendidas dentro do processo legislativo, é o que se estabelece segundo o Art. 59, inciso V, da Constituição Federal de 88.

A Medida Provisória é uma espécie do processo legislativo especial, que são àqueles aplicáveis à elaboração das demais espécies legislativas que fogem às regras fixadas para o processo legislativo das leis ordinárias, consubstanciando um ato normativo primário geral, editado pelo chefe do Poder Executivo.

O processo legislativo compreende o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação sanção e veto, promulgação e publicação) emanados dos órgãos competentes para produção da várias espécies normativas indicadas diretamente pela Constituição.

A fase introdutória dá início ao processo de formação do ato legal (lei em sentido amplo), por meio da iniciativa de lei ou pertinência subjetiva que, no caso das medidas provisórias, são de iniciativa exclusiva dos chefes do poder executivo (iniciativa reservada (exclusiva ou privativa): quando só determinado órgão ou autoridade tem o poder de propor leis sobre certa matéria).

Só fazendo um parêntese e lembrando que as espécies de iniciativa podem ser: parlamentar, extraparlamentar, geral, restrita, reservada, concorrente e vinculada.

O Art. 62 da CF traz insculpido em seu texto os pressupostos da RELEVÂNCIA E URGÊNCIA para adoção de MP, medidas estas que terão força de lei, segundo mesmo dispositivo, e que poderão ser adotadas pelo Chefe do Executivo.

Os parágrafos § 1º e §2º do Art. 62 da CF trazem limitações ao poder de edição de MPs, aplicando-se, por simetria e no que couber, tais restrições ao Executivo Estadual e Municipal. Os referidos dispositivos proíbem a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º; reservada a lei complementar; já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República etc.

A redação do § 2º veda (proíbe) a edição de Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos Arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II da CF.

O rol apresentado pelos parágrafos do Art. 62 da CF não é taxativo, outros dispositivos constitucionais estabelecem restrições à adoção de medida provisória, a saber:

        – o Art. 25, 2º da CF proíbe aos Estados a edição de Medida Provisória para a regulamentação da exploração de gás canalizado;

        – o Art. 246 da CF veda a adoção de MP na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 e a promulgação da EC nº 32/2001;

        – o Art. 73 do ADCT (Ato de Disposições Constitucionais Transitórias) vedou  a doção de MP na regulamentação do Fundo Social de Emergência;

– Por fim, cabe salientar que, embora a CF não tenha trazido de maneira expressa as matérias nela prevista como sendo de competência privativa do Congresso Nacional (Art. 49), da Câmara e do Senado, artigos 5q e 51, respectivamente, não podem ser objeto de MP, uma vez que todas elas são disciplinadas por atos próprios das respectivas Casas Legislativas, por meio de Decreto Legislativo (Art. 49), e Resolução (Arts. 51 e 52).

As MPs serão apreciadas por uma comissão parlamentar que apresentará uma parecer contra ou a favor à sua conversão em lei. Tal parecer é meramente opinativo, ou seja, sem força vinculante (obrigatória), o que leva, em tese, a apreciação em plenário da MP.

As MPs têm eficácia pelo prazo de 60 dias a partir da data de sua publicação, sendo permitida sua prorrogação, uma única vez e por igual período, se o prazo inicial não for suficiente para conclusão do processo legislativo.

A prorrogação se dá de maneira automática, caso não esteja concluída a apreciação da MP ao término dos primeiros 60 dias. Lembrando que estes prazos não correm durante os períodos de recesso.

Caso as MPs não tenham sido apreciadas em até 45 dias contados da data de sua publicação, entrarão em regime de urgência, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas que estiverem tramitando na Casa Legislativa.

Caso as MPs não seja convertidas em lei no prazo constitucionalmente previsto, perderão eficácia desde sua edição, ou seja, efeito ex tunc, devendo o poder legislativo disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes, por meio de Decreto Legislativo, no prazo de 60 dias, contados a partir da rejeição ou da perda de eficácia pelo decurso de tempo.

Caso o Poder Legislativo não discipline as relações jurídicas no prazo de 60 dias, terá sua competência exaurida com o simples decurso de prazo, conservando-se regidas as relações jurídicas decorrentes dos atos praticados durante a vigência da Medida Provisória.

A análise dos pressupostos de RELEVÂNCIA e UGÊNCIA é caso de matéria preliminar. Uma vez que, antes da apreciação plenária das MPs serão apreciados por uma comissão parlamentar os pressupostos constitucionais (e/ou legais orgânicos, no caso dos municípios, em razão do princípio da simetria) de RELEVÂNCIA e URGÊNCIA. É o que determina o § 5º do Art. 2 da CF, in verbis:

§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais. (grifos nossos)

Em caso de ausência dos pressupostos o mérito não poderá ser apreciado, dando-se por prejudicada a adoção da MP.

A apreciação judicial dos pressupostos constitucionais, objeto de grande discussão na doutrina e jurisprudência, chegando a apreciação da Corte Suprema (STF) que firmou orientação de que a aferição dos pressupostos de RELEVÂNCIA e URGÊNCIA tem caráter político, ficando a apreciação, em princípio, por conta do Chefe do Executivo (momento da edição da MP) e do Poder Legislativo, em um momento posterior (no momento da apreciação da MP).

Vale lembrar que, se, RELEVÂNCIA ou URGÊNCIA se evidenciarem improcedentes, à luz do controle judicial, o Poder Judiciário deverá decidir pela ilegitimidade da MP, conforme saliento o Ministro Celso de Mello na ADI. 1.417/DF, rel. Min. Octávio Gallotti, 02/08/1999.

O § 8º do Art. 57 da CF estabelece que: “Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”.

Fica vedada a reedição de MP na mesma sessão legislativa em que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia pelo decurso de prazo, é o que determina o Art.. 62, §º 10 da CF.

Uma vez publica a Medida Provisória no Diário Oficial, o Supremo Tribunal Federal (STF) não admite que seja retirada, pelo Chefe do Executivo, da apreciação do poder Legislativo MP que foi remetida para efeito de ser ou não convertida em lei.

Por outro lado, o STF admite que MP nessa situação seja revogada por outro ato normativo de mesma espécie.

Os Estados membros podem editar MPs, desde que assim exista previsão em suas respectivas constituições estaduais e nos mesmos moldes impostos pela CF de 88. Esse é o entendimento firmado pelo STF na ADI 2.391/SC, rel. Min. Ellen Gracie, 16/08/2006.

Nessa esteira, entende-se que se estenderia aos chefes do Executivo Municipal instituírem tal espécie normativa (Medida Provisória), desde que exista previsão em sua Lei Orgânica, caso contrário, a adoção de MP carente de previsão na lei orgânica do Município, padeceria de vício insanável, esse é o entendimento firmado na doutrina, jurisprudência dos tribunais e pela Suprema Corte (STF).

A edição das leis orgânicas vem disciplinada no art. 29 da CF, que se encarregou de traçar diretrizes formais e materiais para a “constituição municipal”. Subordinando-se aos princípios estabelecidos na Constituição do respectivo Estado e aos preceitos indicados na Constituição Federal.

A lei orgânica deve, pois, disciplinar todos os assuntos de interesse do Município, atinentes às suas questões políticas, administrativas e financeiras. Cabe-lhe, neste passo, dispor sobre as linhas gerais do processo legislativo, com observância da normatização federal e estadual.

Desse modo, a edição de medida provisória por parte do Prefeito depende de expressa disposição na lei orgânica do Município, cabendo a ela regular todos os contornos do instituto.

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